很简单，两个原因。一是没钱，制作开花弹需要黑火药，而黑火药价格昂贵，当时朝中质疑李鸿章的声音很大，北洋海军不得不紧缩开支；二是没技术，我国可以生产黑火药，但不能制造军舰用开花弹，所以一直以来依赖进口。当时，清廷已经下达了停止购买外洋军械的禁令。所以，北洋水师只能装备大量的实心弹。

北洋水师拥有世界一流的军舰，却没有充足而又合格的弹药，这好比你武艺再高，却没有一件趁手的兵器。这不能不说是一大遗憾。

据史料记载，北洋旗舰定远舰装备的55颗普通开花弹，仅一个半小时就全部打光了。剩下的时间里，只能发射不会爆炸的实心弹。相反，日本的吉野舰在海战结束时，还剩余7000多枚的开花弹。差距一目了然。

开花弹与实心弹都是炮弹，无所谓真假。但如果北洋水师装备的都是开花弹，战况或可有所改变。

以上是战术层面的分析。但甲午海战的背后是甲午中日战争，日本能够打败清政府，其原因则要复杂得多。

一方面，日本经过明治维新后，走向了资本主义的道路，国力越来越强盛，最终进入了近代化进程。而清政府在战争之后才极为艰难地搞起了变法，但最终也是不了了之。这是制度优势，制度的背后就是财力的支撑和军队的建设。

另一方面，战争的背后考验的是一国的动员能力。战争前夕，日本举全国之力购买军舰，支援前线，而反观清政府，大战在即，海军还要为慈禧六十大寿压缩开支。战时，北洋水师落败后，国内并无可以支援的力量，即便南洋水师也只是瞪一只眼闭一眼。甲午海战最后演变成了一国与一只海军的战斗。

如上分析，北洋水师打不出开花弹不是偶然，清政府落败也不是偶然。