原标题：清朝中央对地方的财政压迫机制一直存在
文 | 周健（华东师大历史学系）
摘自 | 澎湃私家历史
这一场的主题是“明清传统的再认识”，但我自己是学习近代史出身，所以这里说的主要是学习前辈学者研究的感想，也包括一点点个人的思考。
我们的近代史研究，总体上比较强调变革，习惯于选取某些重要的时间点来做截断（如鸦片战争、咸同之际、甲午战争、辛亥革命），以讨论其前后的变与不变。这当然是出于叙述的方便，也没有大的问题。但仔细反思，这么做通常会把变革前的历史当作模糊的背景来处理，很容易将其视为同质的、缺乏变化的时代。
比如说清末新政时期政府责任、职能的扩张，由小政府向大政府转型，此种叙述已成为我们的常识。该时期政府变“大”自无疑问，然称此前的政府为“小政府”，虽有其合理性，或暗示此前历朝至19世纪末的政府并无实质性区别，恐怕明清史、宋史研究者未必会认同。我认为，这是一种从后往前看的“近代”的观感，它可能源自20世纪初士人们的观察。在观念与制度的嬗递之下，他们的眼光变了，此前的人未必这么看。因此，我认为，近代史研究除了我们习惯的从后往前看，还有必要从前往后看，以避免各自之视差。尽管两种不同视角下的观察，未必能够整合在一起。
我个人目前的研究兴趣是清代以来的赋税、财政与社会，这一研究始终会涉及到两个相关的大问题：一是国家与社会的关系；二是中央与地方的关系。接下来我会简单地交代，当我们讨论这些问题的“近代”变革时，其所对应的“传统”结构是何时形成的，这大体是一个明清史的问题。
1. 国家与社会
关于国家与社会，赋役财政是一个好的切入点，因为财政的本质是政府获取资源、维持自身运转的方式，以及由此形成的政府与民众的关系。
关于明清的赋役财政问题，我引用的是梁方仲先生、刘志伟老师关于一条鞭法与明代国家社会转型的经典研究。20世纪30年代，梁方仲先生从田赋制度入手，关注当日的农村问题。他认为，现代田赋制度的主要结构，是从16世纪嘉靖、万历年间的一条鞭法改革开始形成的，此后四百余年大体继承着一条鞭法的系统，鲜有大的变革。从政府与民众的关系来看，梁先生所谓的“现代”，是指明初人身控制基础上的亲身应役，至赋役折银之后，转变为主要“通过货币方式来联系”。
我们知道，明初朱元璋建立的里甲赋役制度，将人户按籍编入里甲，通过十年大造一次的黄册登记各户下的人口、财产，确定户等，作为编派赋役的依据。在这一制度下，政府的运作建立在严格的人身控制基础上，大量依靠劳役与实物征发，其收支显然无法定额、预算。至明代中期，里甲制度的运行出现了很大的问题，一条鞭法应运而生。
从明中后期“一条鞭法”到清前期“摊丁入地”的总体趋势，是赋役的合并、税制的简单化，以及用银缴纳。其中的重要契机，是16世纪美洲、日本白银的大量流入中国，进入王朝的财政运作。这使得政府的收支可以用白银作为统一的价值标准来定额、预算，并据此征税。编户的负担就变成缴纳条鞭银、地丁银，“完纳钱粮”取代了“纳粮当差”。由此，政府征收赋税，只需核定每户下的财产与税额，通过各种中介机制来征收，而不再着力于控制每一户下的人口。这样，国家和编户就主要通过货币方式来联系，类似于现代政府与纳税人的关系。
相应地，政府册籍中的“户”逐渐演变为纳税账户，每一个“户”可由不同的人群来支配。这就为国家与社会之间的各种中介——宗族、士绅乃至胥吏、乡役——的发展提供了空间。在此背景下，政府对于基层的治理是“放任”的，乡村是“自治”的。比如清代的州县官通常缺乏可靠的地籍、户籍信息，不得不依靠各种包揽群体来征收赋税。一些学者认为这是国家的“失控”，另一些学者则视之为国家的“转型”，即以另一种不同的方式来进行控制。无论如何，这样的转变发生在明末清初，与赋役制度的变革密切相关。
2.中央与地方
另一个与之相关的问题是中央与地方的关系。宋代以来，就不乏批评过度中央集权之言论。明清之际顾炎武的“寓封建于郡县”，也为我们所熟悉。但我印象最深的，则是《日知录》“馆舍”一条：“予见天下之州为唐旧治者，其城郭必皆宽广，街道必皆正直；廨舍之为唐旧创者，其基址必皆弘敞。宋以下所置，时弥近者制弥陋。”亭林从馆舍之由弘敞至鄙陋，观察到宋代以降财权集中导致的地方之窘迫，这也是他对明亡的反思。鼎革之后，地方百事皆废，“正缘国家取州县之财，纤毫尽归之于上，而吏与民交困，遂无以为修举之资”。
亭林的观察，与明末清初财政管理的集权化有关，这也是清代中央集权政治构架的基础。关于明代前期的财政的分散性，黄仁宇曾有一形象的比喻：明代政府的收入与支出好像一条注入沼泽的河流，有着无数的分叉与会合。又称：全国布满了短距离的补给线，此来彼往，侧面收受。
户部不过是一会计部门，难以管理全国的经费收支。
明中后期至清前期赋役的银纳化、定额化与税制简单化，使得财务行政方面高度集权于户部的管理体制成为可能。《赋役全书》等册籍的编造、奏销制度的建立，将地方各级政府的赋税收支基本纳入中央的直接管控之下。我们看到清代方志中的赋役部分，细致到州县衙门额设吏役几人、每岁工食银几两的程度。可见，在此制度下，州县在正项内几乎没有可以自由动支的收入。
同样是在这一时期，中央与地方在财政收入的分配中，越来越倾向于前者。
当日赋税之支项大致分为起运、存留。两者虽不等同于中央与地方财政，但其比例仍可反映中央、地方之间的分配格局。万历六年（1578），起运、存留比为57%比43%，经明末尤其是清初顺治、康熙年间一再大幅削减存留、充作军费，至康熙七年（1668），存留之比例低至6.4%。这是由于，中央政府顾忌公开加赋，只能抽走地方经费，以解决兵事之急需。
由此造成的弊端，便是康熙年间各地亏空正项、私征火耗之泛滥。及至雍正年间推行“耗羡归公”，为地方各级政府提供了相对充足的行政经费，以调整中央、地方间的收入分配。然至乾嘉之际，由于户部一再加强管理，耗羡已失去其机动性，等同于正项。
在既有的近代史叙述中，关于中央与地方关系问题，我们最熟悉的便是“督抚专权”说。自20世纪30年代以来，史家多认为咸同年间的内战中，中央的控制能力日渐式微，地方督抚逐渐专揽军权、财权，形成督抚专权的局面。这一过于简单化的叙述已为刘广京、何汉威等学者所批驳，似仍是研究中的主流叙述。就晚清中央与省级财政的关系来看，督抚财权的扩张确是当日之趋势，但督抚能否有效控制省以下州县、局所之经费收支，中央集权的财政管理体制是否解体，均大有疑问。再者，除既有研究多所强调的地方之分权、脱序，中央政府集权、整合之努力也从未停止，仍有相当之效果，两者之关系并非零和游戏。
事实上，直至清季，中央对地方的财政压迫机制也一直存在。
我曾经注意到，光宣之际，中央政府一方面严格限制各省提高田赋征价（以制钱计，而当日银价飞涨，故其州县之田赋收入大幅缩减）；另一方面又不断提解州县政府的必要经费，以充赔款、新政之需。
财政重压之下，中央政府过度集中财权导致清末州县财政面临崩溃的境地（负担最终转嫁于民众），故划分国家税、地方税，成为光宣之交清理财政的重要议题。
综上所述，一方面是中央对于地方的高度集权（集权是原则上、形式上的，集权之下始终存在分散性），另一方面，州县以下基层社会则相对放任，依靠各种中介组织来治理，这样的结构可能是在晚近的明清之际形成的，当然前代或也有类似现象。此种结构在“近代”经历了怎样的变革与延续，是我们仍需重新思考的问题，其答案或许会丰富我们对于“近代”内涵之理解。
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