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汉代的地方行政机构，实行郡县两级制。汉武帝设十三州刺史监郡，属于临时派遣的监察官吏。东汉承袭西汉制度，在京师设置司隶部，督察中央直辖区；又在全国分置12个州，即冀州、豫州、 兖州、徐州、青州、荆州、扬州、益州、凉州、并州、幽州、交州等，由十二刺史各部一州。

然而，东汉的州刺史不限于监郡，其职权远比西汉时期扩大。刺史除了监察二千石官吏之外，还有选拔官吏，直接向皇帝劾奏之权，甚至参与地方行政事务的管理。

东汉安帝以后，又赋予刺史领兵、发兵之权。当时刺史将兵镇压农民、少数民 族起义的事例屡见不鲜。刺史的职权超越了监察之限，逐渐变成拥有军、政权力的地方最高行政长官。

东汉各朝皇帝无不通过刺史加强对地方的控制。这就形成内有尚书操纵朝政，外有刺史控制地方的高度集权的局面。

不仅如此，为了削夺地方兵权，防止发生叛乱，对郡一级的机构，也作了某些变革。建武六年(30)，刘秀下令罢省诸郡都尉，由郡太守兼职；停止每年秋季地方举行的军事演习。

翌年三月，又裁撤地方兵种，罢除轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏。这样，除了边郡要地仍然设置都尉之外，内地郡一级就没有主兵的都尉了，也没有地方军队。兵权完全由中央直接掌握。内郡一旦遇有军情，虽然还可以再设都尉，但事讫即罢，是属于临时性的措施。

由于郡太守兼任都尉，到东汉中期以后，便形成集军政权力于一身。当时由太守领兵、发兵的事例甚多，其职权更加扩大了。这是东汉地方行政制度的一大变化。

县一级行政机构的设置，基本上沿袭西汉旧制。但是东汉初期，因人口大量减少，刘秀曾诏令司隶、州牧各实所部，裁并400余县，并相应省减吏员。因此，东汉县一级的行政区划，比起西汉末年变动较大。

县级政区的合并，从刘秀的本意说，是为了简政集权，加强对地方的管理，其实扩大了州郡的管辖范围。

此外，东汉王朝建立后，仍然实行封国制。所分封的诸侯王国，数量各个时期不尽相同，大约20余国左右。诸侯王一般食封一郡，与西汉初期相比，其封地显然大大缩小。

东汉朝廷对诸侯王各种权力的限制甚严，如建武二十四年(48)，刘秀特诏重申“阿附藩王法”，即继续实行西汉的左官律、阿党法及附益法等；规定诸侯王不得治民，王国设置的官吏，由中央直接委派，吏员也比西汉减少；诸侯王虽然有食邑权，但是到汉明帝时，甚至对所食租税也加以限制，规定一年不得超过2000万（租税折成钱数）。

东汉王朝对诸侯王势力的抑制，使之无力形成对抗中央的强大的政治势力。终东汉之世，王国名存实亡，如郡县一般。

东汉的侯国，根据列侯食县，或者食乡亭，可分为县侯、乡侯和亭侯，主要是对功臣、宗室和外戚的封赐。东汉朝廷对侯国的控制同样很严。列侯在其封国，仅食租税而已，政治上无实权，势力更加衰弱。

刘秀在政治上所采取的加强皇权的措施，虽然暂时稳定了统治秩序，但是随着豪族地主势力的发展，尚书台执掌朝政大权，以及扩大州郡军政权力等措施，后来都变成削弱皇权，以致断送东汉王朝的后患。这是刘秀始料未及的。

02、基本国策：对功贵政治上限制，经济上纵容

东汉王朝建立后，一方面因长期的战乱，社会经济遭受巨大的破坏，国家财政困难，需要恢复社会生产；一方面又纵容豪族地主势力发展，土地集中的现象日趋严重，无地或少地农民不断增加。

为了恢复社会经济，东汉政府相应采取一些措施，主要有如下几项。

首先，释放奴婢。西汉末年以来，由于广大农民破产的结果，社会上奴婢数量急剧增加，因此释放奴婢对恢复社会经济，便具有积极的意义。东汉初年，刘秀曾根据不同情况，九次下令释放奴婢，或者禁止虐待奴婢。

这一系列释放奴婢的诏令，使广大奴婢摆脱了豪族地主的奴役，转变为国家直接控制的农民，有利于社会生产力的恢复和发展，扩大了东汉王朝的赋役来源。

其次，实行军士屯田，减轻赋役。东汉初年，因统一战争继续在进行，军队给养开支很大。为了解决军费问题，东汉政府一面增加赋税的征收，实行什一之税，一面利用内地大量的荒地，派遣军队屯田。军队边作战边生产，既有利于休整，又可以解决军队给养。这是一项战时的应急措施，减轻了国家的财政负担。

经过短短几年的军士屯田，除了供应军队的粮食之外，国库粮食略有积累，逐渐扭转了财力匮乏的局面。为了休养生息，进一步恢复和发展社会生产，建武六年(30)冬，刘秀下令恢复西汉旧制，改什一之税为三十税一，减轻赋税的征收。

次年三月，东汉政府又裁罢地方武装，令还复民伍，即遣散回乡参加生产。此项诏令与集中兵权有关，但是地方正卒的废除，减轻了农民的徭役负担，也有利于发展生产。

第三，纵容豪族地主势力的发展。东汉王朝是豪族地主支持建立的政权。王朝建立之初，这些豪族地主以功臣的身份，先后被分封为列侯，获得了优厚的食封特权，封国大的达数县之地。博士丁恭曾对此提出异议：“今封诸侯四县，不合法制”，认为封国太大，不利皇室的统治。但是刘秀回答说，“未尝闻功臣地多而灭亡者”，表示将纵容豪族地主势力的发展。

后来，刘秀为了加强皇权，在限制功臣典兵预政的同时，所给予的食封特权更加优厚。建武十三年(37)四月，刘秀再一次大封功臣将士，功臣增邑更封者甚多。其中如贾复，被定封为胶东侯，封地达六县之多。类似这种对功臣“益封”、“增户邑”的记载，在东汉初年举不胜举。

上述事实进一步表明：对功臣贵势政治上限制，经济上纵容乃是东汉王朝的基本国策。

在这种政策下，东汉初所封功臣侯，人数甚多。封邑大的有六县或四县之地，与西汉侯国大的约为一县相比，扩大三至五倍左右。当时封食一县的功臣侯，食邑户数有的就达数千之多。如两侯朱祐的封地相当一县，属于平原郡，食邑户数就有7300户。栎阳侯景丹的封地，也相当一县，刘秀称它“万户邑”，户数达万户之多。可见封食数县的功臣侯，食邑户数估计最少在两三万户以上。

这个数字远远超过西汉初功臣侯封户的最高数量。这些功臣侯每年所食租税，少的有百万斛，多则千万斛以上，是东汉一大批食封的贵族。他们的食封特权，父死子嗣，可以世代继承下去。

除了封功臣侯之外，还有王子侯、外戚恩泽侯，加上诸侯王，又是一支庞大的食封贵族。所有这些构成了东汉政权上层的主体。

03、始料未及：宽容政策使豪族尾大不掉

值得注意的，这些功臣侯及外戚恩泽侯，不少人原是豪族地主出身，新朝末年他们委身草莽，或者“作营堑自守”，至东汉初一跃而为食封贵族。由于他们原本就拥有大量的土地，再加获得优厚的食封特权，因而他们的经济力量便迅速发展起来，形成一些大的世家豪族。

这是自西汉中后期以来，豪族地主势力发展的转折。如刘秀的常胜将军耿弇，其父及先世原为二千石世吏，是从巨鹿迁徙关中的大豪富。建武二年封好畤侯，食二县，后来又增户邑益封。耿氏一族便发展成东汉时期的世家豪族。

又如窦融原是西汉贵戚的后代，其家族也是二千石世吏。建武中封安丰侯，食四县，也成为继起的豪门世族。

还有外戚樊宏一家，原是乡里大姓，拥有土地300余顷，是个大豪族地主。农民起义爆发后，樊氏“作营堑自守”，没有遭受损失。东汉初樊宏被封为长罗侯，成为“无功享食大国”的贵戚。

在东汉政府的扶植下，这些豪族地主的经济力量，呈爆发式地膨胀起来。甚至刘秀数次下诏核查土地和户口，都以失败告终。

简而言之，东汉初豪族地主势力之强悍，已使东汉政府为之却步。从此豪族地主对于土地的掠夺，就更加肆无忌惮了，封建大土地所有制便迅速发展起来。如马援一家，在东汉初50年间，发展成为巨富。他的儿子马防兄弟，有奴婢各千人以上，资产多达巨亿。

豪族地主占有的大量土地，除了出租给农民耕种外，又建立一个个大田庄。前述樊宏经营的田庄，拥有土地300顷，还有“重堂高阁”的庐舍，以及用来灌溉的陂渠。田庄既生产谷物，又种植梓漆之类的经济作物，还经营池鱼牧畜，是个自给自足的经济实体。田庄役使童隶劳动，包括依附农民和奴婢。这是东汉豪族地主田庄的缩影。

东汉豪族地主的依附农民，或称为徒附，或称部曲及宾客等等。他们与豪族地主之间，往往是同宗族的族人，但要接受沉重的地租剥削。东汉初，有的豪族地主还起坞壁，建营堑，强迫依附农民充当他们的家兵。到东汉中期以后，这种坞壁更加普遍，豪族地主的武装也发展起来。

总而言之，东汉初期，刘秀在不断加强专制皇权的同时，又实行纵容豪族地主势力发展的经济政策。这是两项极不协调的国策，以至刘秀在位期间，已无法控制豪族地主的肆虐，事实上又削弱了专制皇权。

随着豪族地主经济实力的膨胀，到东汉中期，他们便登上政治舞台 了。这原是刘秀限制他们典兵预政，不愿见到的局面，却又是刘秀纵容的结果。历史给予这位中兴之主多么无情的讽刺！