中央文件明确推进自然垄断行业改革,涉及电力、铁路等!专家解读

原标题:中央文件明确推进自然垄断行业改革,涉及电力、铁路等!专家解读

5月18日,中共中央国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》),其中要求稳步推进自然垄断行业改革。

针对电力、天然气、铁路、邮政、烟草等领域,《意见》提出了具体的改革方向,允许适度的准入放松和价格竞争。

南都记者采访了解到,推进自然垄断行业改革的目的在于,提高资源的利用效率和供给侧的服务质量。

严格监管自然垄断环节,加快开放竞争性业务

当某些产品或服务由单个企业大规模生产经营,比多家分散经营更有效率时,那么这个行业可能具有自然垄断的特性。

以天然气为例,铺设管道的成本通常较高,资金一旦投入在短期内难以收回成本,也很难改为其它用途。如果多家企业同时竞争,难免出现重复建设、资源浪费的情况。因此在一些特殊行业,由一家企业垄断性经营的情况并不少见。

据南都记者了解,现实中的自然垄断行业以公用事业为主,包括电力、电信、交通、石油、天然气等,它们通常具有公共性,与人们的生活息息相关,对整个社会正常运转具有重要的作用。

在中央发布的《意见》里提到,将稳步推进自然垄断行业的改革,深化以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。

中国政法大学教授、民商经济法学院副院长刘继峰告诉南都记者,自然垄断行业关乎民生,对产品和服务的性能稳定、技术保障等准入要求较高,再加上基础性设施投资大、见效慢,私人投资的意愿并不高,传统上由政府部门出资。

“但这并不意味着自然垄断行业只能由国有经营,它本身并不排斥社会资本。”刘继峰说。

如何稳步推进改革?《意见》要求,提高自然垄断行业基础设施供给质量,严格监管自然垄断环节,加快实现竞争性环节市场化,切实打破行政性垄断,防止市场垄断。

自然垄断行业的另一特征在于,部分业务具有可竞争性。以电力行业为例,高压输电和低压配电等属于自然垄断业务,但电力设备供应、电力生产和供应可以市场化。

南都记者注意到,加快开放自然垄断行业的竞争性业务在“十三五”规划里已有体现。2019年3月5日,李克强总理在政府工作报告中也提到,深化电力、油气、铁路等领域改革,自然垄断行业要根据不同行业特点,将竞争性业务全面推向市场。

针对上述领域的改革,《意见》明确了具体的方向,允许适度的准入放松和价格竞争。其中电力市场将有序放开用电计划和竞争性环节电价,提高电力交易市场化程度。在天然气方面,将推进油气管网对市场主体公平开放,适时放开天然气气源和销售价格,健全竞争性油气流通市场。铁路行业则强调,以“促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争”为主。

同时《意见》还提到邮政和烟草行业的改革方向。前者要求实现邮政普遍服务业务与竞争性业务分业经营。后者将完善烟草专卖专营体制,构建适度竞争新机制。

在刘继峰看来,把一部分业务开放给民营资本,可充分释放社会资源,同时增加自然垄断行业的竞争力,进一步提高其生产经营和服务质量。

浙江清华长三角研究院法治与社会治理研究中心执行主任郝作成认为,自然垄断行业很多是基础性行业,关乎国计民生,服务覆盖面广、经营体量大。如果冒然大刀阔斧改革,可能产生社会稳定等新问题,所以《意见》强调稳步推进。而改革的目的在于提高资源的利用效率和供给侧的服务质量。

落实公平竞争审查制度,强化刚性约束

5月18日,市场监管总局公布今年首起公用领域的垄断案。青海民和川中公司在为居民用户和房地产公司开通天然气服务时,强制搭售壁挂锅炉、报警器等商品并安装入户。作为当地唯一的民用管道天然气供气企业,该公司因滥用市场支配地位,被处以上一年度销售额9%的罚款,合计446万元。

一直以来,供水、供电、供热、供气等民生领域,是反垄断执法机构关注的重点。《意见》要求,加强和改进反垄断和反不正当竞争执法,加大执法力度,提高违法成本。

值得关注的是,实施公平竞争审查制度也是中央深化经济体制改革的重大决策部署。《意见》指出,强化公平竞争审查的刚性约束,修订完善相关的实施细则,建立公平竞争审查抽查、考核、公示制度,建立健全第三方审查和评估机制。

据南都记者了解,公平竞争审查就是要从源头上规范政府相关行为,防止行政性垄断,进一步优化营商环境。根据市场监管总局等四部门5月9日发布的通知,凡涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等有关市场主体经济活动的政策性文件,均要纳入公平竞争审查范围。

不仅在政策层面,市场监管总局年初公布的《反垄断法》修订草案征求意见稿中,新增条款要求发挥公平竞争审查的作用,拟使得这项制度进一步有法可依。

为完善经济领域法律法规体系,这次中央发布的《意见》也明确修订反垄断法,推动社会信用法律建设,维护公平竞争市场环境。

刘继峰认为,反垄断法修订已经到了迫切的时候。这部法律颁布十余年,行政机构处理了大量垄断案子,但原有较为粗疏的条款已很难适应现实需要。

郝作成告诉南都记者,数字经济发展中的反垄断行为更复杂,形式也较为隐蔽,怎么拿捏执法的尺度,反垄断法应有更针对性的规定。此外他认为,在修法中还应明确反垄断执法机构的职责、明晰授权,使之能更好发挥作用,加大执法力度。

采写:南都记者李玲

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